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能源资讯,十四五将继续扩围_能谱网

我国将制定发布发电行业碳排放配额分配技术指南,并组织开展电力企业配额测算。

交易规模有望达5000亿

“我们原计划举行一个百人左右的会议,没想到通知发出去,短短几天就有接近300人报名。会议开了近4个小时,现场仍坚持坐着这么多人,足见大家对碳市场的关注和热情。”6月13日举行的全国低碳日碳市场经验交流会上,生态环境部应对气候变化司副司长蒋兆理如此感慨。

联合国气候行动峰会将于9月23日在纽约联合国总部召开。国家气候变化专家委员会副主任何建坤在此间公开表示,建设全国统一碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动经济发展方式绿色低碳转型的一项重要制度创新,也是落实国际减排承诺的重要政策工具。

联合国气候变化波恩会议11月6日拉开帷幕,国家发改委也于早前发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,要求确保在2017年启动全国碳市场,实施碳排放权交易制度。有消息称,国家发改委已向国务院提交了启动全国统一的碳排放权交易市场计划。

6月13日,是气候司由国家发改委转隶到生态环境部后的第一个低碳日,也是全国碳排放权交易市场继去年启动后的首次亮相。6年酝酿、7地试点,历经漫长“前奏”的碳市场依旧热度不减。半年建设进展究竟如何?从地方试点延伸至全国市场,实践中挑战几何?下一阶段发展重点又在何处?会议现场,多方业内人士向记者展开分析。

他表示,国家将加快建立完善全国碳市场制度体系,推动出台《全国碳排放权交易管理暂行条例》,适时发布企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套管理规定。优化碳排放数据报送系统,完善全国碳市场注册登记系统和交易系统建设方案并加快实施。推动重点单位完成碳排放数据的报送与第三方核查,制定发布发电行业配额分配技术指南,组织开展电力企业配额测算。

全国统一的碳排放权交易市场启动后,将重点覆盖石化、化工等8大行业的7000—8000家企业,碳排放量占全国的40%—50%。据机构预测,届时将形成一个覆盖30—40亿吨碳配额的市场,中国将成为全球第一大碳市场;全国碳排放权配额交易市场市值总规模有望达到1200亿元人民币,如果考虑到期货等衍生品,交易额规模可达5000亿元人民币。

新进展——尚处基础建设期,火电企业计划全纳入

2011年,按照“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放交易市场”的要求,我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市启动了碳排放权交易试点。

市场主体为重点行业大企业

去年12月19日,国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案》,标志着我国碳市场正式启动。

“试点范围企业的碳排放总量和强度实现‘双下降’,显示出碳市场以较低成本控制碳排放的良好效果。”何建坤介绍,截至2019年6月底,7个试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位,累计成交量突破3.3亿吨,累计成交金额约71亿元,企业履约率保持较高水平,形成了要素完善、特点突出、初具规模的地方碳市场。

目前众多企业已做好相关准备。作为国内五大发电集团之一,中国华能集团早就参与到碳市场中了,并于2010年成立了专门的华能碳资产经营有限公司。

碳市场建设不仅关乎我国绿色发展,更是我国应对气候变化、降低碳排放、履行国际承诺的重要手段。根据《全国碳排放权交易市场建设方案》,全国碳市场建设将分三阶段推进。首先用一年左右时间,完成数据报送、注册登记、交易等能力建设、制度完善。也就是说,近半年尚处基础建设阶段,真正实现交易或待2020年左右。

何建坤说,中国试点碳市场的实践表明,碳市场促进了控排企业节能减排,增强了低碳转型意识,提高了碳资产管理能力,扩展了低碳技术研发和低碳项目融资来源,催生了碳核查、碳会计、碳审计、碳资产管理、碳金融、碳交易等新业务和就业岗位,对试点地区经济高质量发展做出了积极贡献。

华能碳资产经营有限公司原董事长宁金彪表示,全国碳市场启动对于电力行业及企业而言,影响巨大,还有助于煤电行业去产能,一些落后机组可能面临更大碳减排压力。随着全国碳市场发展,参与行业会越来越多,免费配额会越来越少,企业经营上的压力也会越来越大。

那么,半年已过,基础打得如何了?

深圳市建立了全国首个碳排放交易市场,碳排放交易体系覆盖了城市碳排放总量的40%,配额累计成交量1807万吨、累计成交额5.96亿元。2016年管控范围进一步扩展达到881家,是目前覆盖企业数量最多、交易最活跃、减排效果最显着的试点地区之一。

《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》提出,全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等8大重点排放行业,参与主体为业务涉及上述重点行业,其2013至2015年中任意一年综合能源消费总量达到1万吨标准煤及以上的企业法人单位或独立核算企业单位。

据气候司司长李高介绍,碳排放历史数据报送与核查工作已全面开展,各地除按要求报送2016-2017年数据外,还展开了排放监测计划制定工作。在总结试点经验及征求专家建议的基础上,配额有偿分配、基准线、价格调控风险管理等碳市场重要机制也已开始制定。为加强能力建设,气候司还计划对地方主管部门、重点排放单位、第三方核查机构开展大规模培训。

数据显示,深圳市煤电碳排放强度在国内同类型机组领先水平的基础上进一步下降了2.5%,气电则大幅下降了8.9%,电力部门的整体碳排放强度下降了约10%。同期,碳排放交易体系管控的制造业企业平均碳强度由0.43下降至0.29吨CO2/万元,下降幅度为34.8%。

“也就是说,进入第一阶段全国碳交易市场的是重点排放行业的大企业,二氧化碳等排放的大点源。”能源基金会低碳转型项目主任刘爽在接受科技日报记者专访时说。

其中针对首个纳入的发电行业,气候司正在联合中国电力企业联合会开展配额分配试算、交易细则制定等关键工作,并已启动发电行业碳排放交易技术指南编制。

湖北省通过试点单位GDP碳排放下降幅度和经济增长速度在全国排位均持续上升。90%控排企业建立了碳资产管理等职能部门,用碳排放配额向银行质押贷款融资超过1.5亿元。此外,试点对贫困地区也发挥了绿色扶贫作用,开发了红安县老区户用沼气项目群,通过中国核证减排量认证后,用于抵偿机制在碳市场交易,收益1300万元。

国家发改委能源研究所研究员姜克隽告诉记者,这样的市场设计主要是考虑到交易成本。

“2017年单位火电发电量的二氧化碳排放强度为844克/千瓦时,较2005年下降19.5%。实际上,我们的供电煤耗和净效率已是世界先进水平。”中国电力企业联合会高级工程师石丽娜表示。尽管如此,按照年排放达2.6万吨二氧化碳当量或综合能源消费量1万吨标煤及以上的“门槛”,装机容量6000-7000千瓦级以上的独立法人火电厂仍将被纳入全国碳市场,意味着1700多家火电企业或将全部覆盖,二氧化碳排放总量超过30亿吨。

何建坤表示,我国碳市场建设与欧美发达国家和地区的碳市场相比,在所处经济发展阶段、国际碳减排责任、碳排放行业分布和电力市场化程度等方面,都有很大的不同。

“碳交易必须是覆盖大点源,否则交易成本太高了。”姜克隽说,企业碳排放的真实可靠数据很难获得,如果是小企业,一家企业的碳排放权交易额度可能不过几万元,但测量、核查其排放数据等其他交易成本可能要高达几十万,甚至上百万元。

记者进一步从接近气候司人士处获悉,目前进展实际要好于预期。“很多准备工作其实已经完成,换句话说,具备了第二阶段开展发电行业模拟交易的条件,只等主管部门下达通知。”该人士称。

“因此,一方面要学习借鉴欧美发达国家和地区碳市场建设的经验和教训,但更重要的是坚持把碳市场建设的一般性理论同中国的国情相结合,建设有中国特色的全国碳市场。”他说,全国碳市场从电力生产和供应业起步,将分阶段逐步扩大覆盖的行业和降低企业门槛标准,以保证碳市场的效果、效率和公平性。

姜克隽说,目前启动全国碳市场的最大挑战是排放清单。要交易就必须有碳排放底数,而且只有底数清楚了,才能制订公平的交易规则。但是全国以及每家企业到底排放了多少二氧化碳?交易额该是多少?并不是很清楚。

新挑战——配额如何分?空间有多大?

为推进全国碳市场建设,国家主管部门已制定了《碳排放权交易管理暂行办法》、《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》和《全国碳排放权交易市场建设方案等全国碳市场建设政策文件,陆续发布了24个行业企业排放核算报告指南和10个行业企业碳排放核算国家标准,在全国范围组织开展了对电力等8个行业的7000余家重点排放单位的历史碳排放数据核算、报告与核查。

“以前我国想获得各企业的碳排放底数,制订排放清单,但是没有抓手。”刘爽说,根据全国碳排放权交易市场启动要求,为切实反映企业实际情况,各有关行业协会、中央管理企业必须按照规定,对本行业内或本集团内的企业单位进行摸底,并对拟纳入企业的历史碳排放进行核算、报告与核查。

建设方向清晰,道路却有曲折。记者了解到,因各试点间存在不小差异,全国市场也无现成经验参照,从试点省市走向统一市场的过程不乏挑战。

何建坤介绍,我国力争在“十四五”期间,将碳市场覆盖范围扩大到石油化工、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业、民航业等年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。

“真实的排放数据不仅是国家碳排放强度下降目标、控制温室气体排放行动目标等碳排放政策制订的支点,也为实施全国碳排放权交易体系中的配额分配方案等提供支撑。”刘爽说,因此,衡量碳排放权交易市场是否成功的因素不只是交易了多少金额、市场规模有多大,更多地是二氧化碳减排的实际效果。

首先是最受关注的配额分配。“全国方案暂未出台,但从试点看,有的大机组配额基准过低,小机组偏高,造成能耗低、排放小的大机组反而缺额大,减碳成本增加。还有的热电联产机组配额过低,尤其是工业供热机组,供热越多缺口越大,这些都与碳市场初衷相悖。”国家能源投资集团有限责任公司副主任肖建平称。

“覆盖的温室气体种类为二氧化碳,排放源类别不仅包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放,也要包括电力和热力使用的间接碳排放。”何建坤表示,在我国电力市场尚缺乏价格传导机制情况下,这将有助于促进电力消费部门节电与发电部门提效的联动,这也是我国碳市场设计有别于发达国家的一个特点。

对此,国家发改委气候司负责人李高表示,2011年以来,国家发改委在北京等七个省市组织开展了碳排放权交易试点。纳入交易的有多个行业、近3000家重点排放单位。截至2017年9月累计配额成交量达到1.97亿吨二氧化碳当量,约45亿元人民币。

该说法一定程度上得到了北京理工大学能源与环境政策研究中心副教授王科的同意。“试点现在普遍采用基准线分配法,同一型号机组对标行业先进参数。但实际,并非所有机组都能达到理想状态,实际运行状况直接影响减排成本,分配时却未将其考虑在内。”

李高说,还深入开展了碳市场相关能力建设,通过开展历史数据核查,组织开展了对7000多家重点排放企业的历史数据核查,累计开展了四万余人次的碳交易的相关培训。“这些工作对碳市场的建设会起到非常重要的基础性的作用。”于是,“在碳排放权交易试点的省市试点范围内碳排放总量和强度呈现了双降趋势,在推动参与企业和试点地区的低碳发展、有效控制二氧化碳排放方面,试点发挥了积极作用。”

但从另一角度看,基准线法相比现有其他分配方式更为合理。“且减排成本也与电力市场自身运转相关,单靠碳市场的力量并不能彻底解决。”王科称。

配额交易并非只对配额负责

配额问题进一步带来的则是成本担忧。在国家电力投资集团有限公司部门经理崔馨看来,在当前火电机组大面积亏损的情况下,配额过紧无疑将增加负担。“设置减排目标时,希望能给发电行业预留空间,激励减排也要满足实际电力需求增长,并考虑企业成本压力。”

据初步估计,按2010年价格计算,从2005年至2030年,实现节能减排目标我国大约要投入41万亿元,截至2015年已投入10.4万亿元。未来国家还将投入30万亿元。由此可见节能减排蕴含的商机巨大。

中国大唐集团有限公司高级主管孟庆庆也称,碳减排将成企业决策制定的重要因素之一,进而影响发电利润的平衡点。“根据碳市场发展,我们将结合自身配额、成本等,进一步调整发电计划。”

国际碳市场可分为配额交易市场和项目交易市场两大类。配额交易市场的交易对象主要是指政策制定者通过初始分配给企业的配额;项目交易市场交易对象主要是通过实施项目削减温室气体而获得的减排凭证。

此外,还有电力减排空间的制约。“发电行业因基础好而先行进入,但也对其减排效果造成一定限制。30亿吨二氧化碳中,靠火电技术实现减排的潜力仅约5亿吨,进一步提高发电效率的减排空间十分有限。”国家应对气候变化专家委员会副主任何建坤表示。而因现行电价机制,发电行业减排成本很难传递到终端用户,也难以激励用户参与减排。长此以往,易出现市场不活跃、碳价扭曲、效率不高等风险。

目前,欧盟碳排放交易体系的配额现货及其衍生品交易规模最大,约占据全球碳交易总量3/5以上。

新方向——供需两侧联动促碳减排

我国在北京等七个试点地区均采用了类似欧盟碳排放交易体系的制度设计。各省市试点碳市场确定配额总量时均综合考虑“十二五”期间碳排放强度下降和能耗下降目标,将强度目标转化为碳排放量绝对目标。即将启动的全国碳排放权交易市场也会采用类似的配额交易方式。

留给发电行业的减排空间到底还有多少?在中电联专职副理事长王志轩看来,这与技术、经济性等因素相关,不能简单一概而论,关键还在于减排要求与发展之间的协调。“对于发电企业而言,既要具备先进技术,还要在最佳状态下运行,才可达到最优效率,进而达到减排效果。”

“尽管碳交易实施的是配额制度,并非意味着企业只对配额内的碳排放负责的,不属于配额内的就不负责了。”刘爽解释说,国家是有碳排放强度下降等目标的,对全国的碳排放是有总量控制要求的。在碳减排体系中,企业不仅是对配额内的碳减排负责,还要对所有实际排放负责。随着碳交易市场的完善,企业碳排放数据也会越来越准确、完整。

何建坤则认为,除发电侧外,还应关注终端用电需求减排。“石化、水泥等高耗能行业节电潜力很大,如将这部分力量考虑进来,效果将比电力系统本身减排更突出。一方面,供需联动,多方面推进电力行业减排;另一方面,也要尽快引导其他行业进入碳市场,避免长期单一行业造成隐患。”

“启动全国碳市场的目的是通过碳交易促进减排。那么交易与减排要明确挂钩,并非是为了单纯的赚钱。交易一吨就要减排一吨。”姜克隽说,配额制度比较适合排放大的大企业,如果要把小企业也纳入碳市场,比较合适的制度是征收碳税。

围绕配额问题,何建坤用“适度从紧”表达了自己的观点。他指出,在目前基准法和历史法的基础上,可进一步探索企业总额分配和有偿分配相结合的方式,以实现减排目标为导向的同时,推动分配机制更加灵活有效。

碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。主要通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品,按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。

“最终无论采用何种方案,都不可能让各方全部满意,主要还是站在什么角度去看。”从企业出发,王志轩表示,只要配额分配合理,长远来看必将降低减排成本。“企业亏损应找准问题对症下药,而不是将成本归结于碳市场。”

刘爽赞同姜克隽的观点。她说,未来碳市场可以打“组合拳”。根据行业和企业排放大小等不同,把配额和碳税制度都纳入其中,掌握企业真实排放数据,把交易成本降下来;充分发挥市场机制在温室气体排放资源配置中的决定性作用,真正实现控制温室气体排放、低碳发展。

同样积极寻找对策的,也有电力企业自身。“比如,可否结合大型发电集团实际情况,推行整体履约或分区域履约的办法,允许集团内部自行消化配额。这样既能发挥集团资源调配的优势,也可避免履约前临时、集中交易量过大扰乱市场。”中国华能集团有限公司部门副主任梁昌乾建议。

“只有把碳减排的价格传递到消费者终端,不同碳排放产品市场销售差价大,才能形成比较好的激励机制。”姜克隽说,当前的配额制度未能实现这点,这是在碳市场实施过程中,需要继续完善之处。

启动只是开始,且行且完善

“我对今年如期启动全国统一的碳排放权交易市场有信心,不过这也只是个开始,还需要在实施过程中不断去完善。”刘爽说,就像世界上首个多国参与,目前全世界规模最大的欧盟碳排放交易体系,其实施过程也经历了三个阶段,2013—2020年是其第三阶段。EUETS当初基于各种市场判断来设计政策、交易方式等,也是先出台、先存在碳市场,然后不断通过实施的现实情况再改进。

“我们坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的定位,在碳交易系统运行过程中避免过多投机、避免出现过多的金融衍生产品。”李高说,在全国碳市场建设过程中坚持稳中求进的基本要求,按照市场导向、政府服务、协同推进、广泛参与、统一标准、公平公开的原则,分阶段稳步推进。

“与其坐而论道,不如起而行之。”姜克隽说,中国不能老是试点,应该尽快启动全国碳市场。“到市场中去扮演真正碳交易的角色,真正发挥市场机制控制温室气体排放、降低碳排放强度等作用。

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